Avaliação do Programa Indicativo de Cooperação Portugal-Moçambique (2007-2010) - Rodrigues, C.; Costa, A.; Larcher Carvalho, A.; Diogo Mesquita (2010)
A presente avaliação do Programa Indicativo de Cooperação Portugal-Moçambique 2007-20101 foi promovida pelo IPAD e levada a cabo por uma equipa externa, no último ano de execução do Programa. Os objectivos principais foram conhecer o desempenho da Cooperação Portuguesa em Moçambique, apreciando a relevância, lógica e coerência bem como os resultados alcançados. A avaliação pretende dar aos governos português e moçambicano uma base para decidir sobre possíveis mudanças na sua estratégia de cooperação. Centra-se, portanto, na identificação de lições aprendidas e na formulação de um conjunto de recomendações para a preparação do novo programa de cooperação. Contexto Moçambique transformou-se nas últimas décadas apresentando taxas de crescimento económico positivas e sustentadas ao longo de vários anos, assim como progressos na redução da pobreza sem que, no entanto, o país se encontre fora do conjunto dos países mais pobres do mundo. No entanto, esta tendência para a redução da pobreza verificada entre 1996 e 2003, pode estar a inverter-se como apontam os dados preliminares do último inquérito (2008/9). Alguns factores importantes continuam a contribuir para a dificuldade de se atingirem as metas propostas pelos ODM, como sejam os desastres naturais e a prevalência do HIV-Sida e da malária. Prevê-se que o próximo PARPA (2011-2014) se aproxime mais do Plano Quinquenal do Governo moçambicano, dando um maior enfoque ao crescimento económico como base de sustentação do desenvolvimento. O Governo moçambicano assenta a sua estratégia de combate à pobreza no Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta (estando correntemente em vigor o PARPA II, 2006-2010), que estabelece como áreas prioritárias de actuação a Governação, o Capital Humano e o Desenvolvimento Económico. Moçambique tornou-se extremamente dependente da ajuda internacional que é atribuída essencialmente, desde 2004, através do Apoio Programático e que actualmente representa 90% do total do apoio internacional recebido pelo país. Portugal participa na Parceria de Apoio Programático (PAP), estando os montantes disponibilizados para este apoio incluídos no PIC. A Cooperação entre Portugal e Moçambique, no período em análise, está enquadrada pelo Programa Indicativo de Cooperação (PIC) 2007-2009, que é o documento de orientação da cooperação com Moçambique. Este documento orienta-se, para além de outros, pela Visão Estratégica para a Cooperação Portuguesa (2005) e alinha-se ao PARPA moçambicano, tendo inclusivamente sido estendido até 2010 de forma a coincidir com o período de vigência do documento moçambicano. O objectivo global do PIC é contribuir para a redução da pobreza, através de uma abordagem de médio-prazo, e para o atingir foram definidos três objectivos (1) apoio o processo de boa governação e de reforço das capacidades institucionais, (2) contribuir para a melhoria do sistema de ensino, e (3) apoiar a descentralização através do desenvolvimento sócio-comunitário e do cluster de cooperação. A CP é consubstanciada em projectos que se inserem em Eixos e Área de Intervenção. No planeamento, financiamento e execução destes projectos estão envolvidos, além do IPAD, órgão coordenador, ministérios e outros organismos públicos, universidades e ONG e outros doadores multilaterais. Um dos aspectos importantes deste PIC foi o aumento da participação de Portugal no Apoio Programático e a consolidação da área de intervenção Cluster da Ilha de Moçambique. Do ponto de vista geográfico, o PIC apostou numa concentração em três províncias – Maputo, Sofala e Nampula. Foram definidos três eixos de actuação principais: Eixo I – Capacitação Institucional, que tem como objectivo apoiar o reforço das instituições governamentais moçambicanas com vista à consolidação do Estado, através da formação de recursos humanos e da capacitação das instituições; Eixo II – Desenvolvimento Sustentável e Luta contra a Pobreza, que tem como objectivo contribuir para o 1 Inicialmente estabelecido para o período 2007-2009, o programa – bem como o período da sua avaliação – foi estendido até 2010, pelo que as referências neste documento serão ao período 2007-2010. 9 desenvolvimento económico e a melhoria das condições de vida das populações; e o Eixo III – Cluster Ilha de Moçambique, que se baseia na existência de um conjunto de projectos executados por diferentes instituições numa mesma área geográfica e com um enquadramento comum. O PIC integra 70 projectos, estando a maior parte deles inscritos no Eixo II. O PIC teve um montante financeiro indicativo para o período 2007-2009 de 42 milhões de Euros distribuídos pelos três eixos prioritários de acordo com a seguinte orçamentação: Eixo I (30%); Eixo II (60%); Eixo III (10%). De 2007 a 2009 foram utilizados 36,8 milhões de Euros. Incluindo o ano de 2010, a estimativa é que o valor total se aproxime dos 50 milhões de Euros. Resultados Relevância: A avaliação pretendeu perceber em que medida o PIC responde às necessidades dos mais pobres, se é consistente com as prioridades dos governos moçambicano e português e com as políticas europeias. Relativamente a este critério, a avaliação concluiu que o PIC é cada vez mais um documento alinhado às políticas e prioridades moçambicanas, às orientações da Cooperação Portuguesa (nomeadamente com a Visão Estratégica) e às europeias em matéria de cooperação. Para que a estratégia respondesse às necessidades dos mais pobres, o PIC foi alinhado com o PARPA, havendo, contudo, alguns projectos específicos que não se enquadram totalmente com as grandes orientações do PIC e com os sectores prioritários definidos em cada eixo. Embora com excepções pontuais, o documento PIC, bem como os projectos, são discutidos e reavaliados por Portugal e por Moçambique, o que contribui para uma melhor adequação dos mesmos. Eficácia: Através deste critério, a avaliação analisou em que medida os resultados do programa foram atingidos e em que medida estes resultados permitiram atingir os objectivos pretendidos. Exceptuando os dados da execução financeira, que dão indicação de taxas geralmente positivas, mais elevadas que no PIC anterior, os projectos não produzem dados comparáveis e em número suficiente, que relacionem os objectivos dos projectos à execução de actividades. Baseando-se nos estudos de caso (22 projectos), a avaliação coloca em destaque a diversidade de resultados alcançados pelos diferentes projectos, havendo alguns casos em que os resultados não foram os esperados e outros em que os resultados que excederam as expectativas. Como factores de sucesso para o cumprimento dos objectivos destacam-se um engajamento de longo prazo baseado em relações de confiança e a presença de alguns representantes da parte portuguesa no terreno; a existência reconhecida de relações bilaterais próximas entre ministérios homólogos e de contactos pessoais estreitos e a integração dos projectos nas políticas e planos sectoriais governamentais. De entre os constrangimentos, salienta-se a dispersão, que se continua a verificar, em termos de áreas e de tipos de projectos, afectando os impactos que resultados podem ter. Por outro lado, as relações institucionais entre os actores portugueses da CP não são fortes, havendo pouca partilha de informação e pouca reflexão conjunta. Finalmente, há que destacar que os projectos da CP são menos avultados em termos financeiros em relação aos dos outros doadores. A dificuldade de aferir os resultados da cooperação com Moçambique está directamente relacionada com os fracos sistemas de seguimento e avaliação existentes. Apesar de os relatórios anuais dos projectos darem conta do progresso em relação aos resultados, estes não estão compilados de forma a dar uma visão geral do cumprimento das actividades dos vários projectos. Outro problema diz respeito à definição dos objectivos que é pouco clara na Matriz de Intervenção do PIC. São evidentes, no entanto, os progressos feitos em relação ao último ciclo programático e, nomeadamente, a introdução de normas para a apresentação de projectos, que melhorou a informação disponível sobre os objectivos esperados. Há, contudo, ainda projectos que não seguem estas normas e que não têm objectivos e indicadores bem definidos. Eficiência: A avaliação deste critério prende-se com a análise dos recursos e dos instrumentos mobilizados para a cooperação. Entre 2007 e 2010 fizeram-se esforços em termos da realocação de recursos, reestruturação dos eixos de intervenção da cooperação e do desenvolvimento de instrumentos de gestão e apoio às actividades. Contudo, a dispersão de responsabilidades por diversas áreas no próprio IPAD e a necessidade de assegurar a presença de mais técnicos no terreno que possam monitorizar mais de perto as actividades e participar mais nas reuniões do Apoio ao Orçamento, constituem limitações em termos dos recursos humanos. O número de projectos bem como a sua 10 diversidade faz com que os técnicos sejam responsáveis por áreas muito diversas com questões também elas dispersas. Portugal, por outro lado, ainda tem pouca capacidade de mobilização de recursos financeiros, sendo um dos doadores mais fracos quer no Apoio ao Orçamento quer ao nível dos projectos. A concentração em áreas-chave como a Educação e a Capacitação Institucional permitiram gerir melhor os recursos limitados. Ao nível dos instrumentos foi feito um grande esforço de criação de mecanismos de gestão da cooperação e das actividades. Contudo, eles não são ainda suficientemente claros e carecem de uma maior divulgação entre os detentores de interesse. Impacto: A avaliação pretendeu dar conta dos impactos registados na sociedade moçambicana. A avaliação dos impactos da CP é dificultada por não existirem dados agregados sobre os resultados e impactos dos vários projectos. Nem a nível dos projectos nem a nível global se foram recolhendo informações sobre as transformações que a CP estava a originar em Moçambique, excepto no âmbito da Parceria de Apoio Programático. No entanto, embora parcial, a informação permite identificar alguns impactos positivos da CP em Moçambique. Em relação ao objectivo global do PIC (contribuir para a redução da pobreza), pode-se dizer que houve progressos em Moçambique ao nível de vários indicadores, atestados por inquéritos recentes, embora estes não tenham sido tantos como os projectados pelo governo e se verifique uma tendência para o aumento das disparidades sociais. As tensões que se verificaram desde 2009 ao nível da Parceria de Apoio Programático entre doadores e governo, devidas às críticas relativamente a certos aspectos da governação política e económica moçambicana, também questionam de certa forma os progressos feitos pelo país. A investigação de terreno e a análise dos estudos de casos permitiu identificar, a nível de projectos, impactos positivos. Estes são mais evidentes nos casos de projectos que concentram maiores recursos financeiros e que se estendem já por um período considerável de tempo. Por exemplo no caso da Cooperação Técnico-Policial, a escala dos resultados permite inferir que o programa contribuiu para mudanças na organização das instituições, com a adopção de procedimentos diferentes ou contribuindo para a criação de novas unidades. No sector da Educação, os projectos contribuíram para a melhoria da formação. Em relação ao projecto do Ensino Técnico-profissional reconhece-se que há uma evolução positiva das taxas das conclusões dos cursos, uma valorização das aprendizagens, maior qualidade na formação e procura dos técnicos formados. A cooperação inter-universitária levou à qualificação de um corpo docente em diversas áreas chave para Moçambique, permitindo às universidades moçambicanas conduzir as formações com progressiva autonomia. Em relação à cultura destaca-se um impacto positivo dos centros culturais que atraem um número relevante de públicos, tendo efeitos multiplicadores na vida cultural. Nos projectos de desenvolvimento integrado foram detectados impactos positivos, quer em termos da adesão das populações, quer em termos de sensibilização para as questões ambientais Sustentabilidade: a avaliação pretendeu analisar as medidas tomadas de forma a garantir a sustentabilidade das acções, a adequação das metodologias e tecnologias à apropriação por parte dos actores moçambicanos e o desenvolvimento de capacidades locais. Embora se esteja longe da procurada sustentabilidade financeira, têm sido introduzidos ao nível da concepção dos projectos vários instrumentos com vista à apropriação e desenvolvimento de capacidades. Nos projectos nas áreas da capacitação, educação e formação, são amplamente reconhecidas as possibilidades criadas de replicação dos resultados, a longo prazo, enquanto em projectos de menor duração destaca-se um menor potencial para a sua sustentabilidade. Coordenação e complementaridade: a análise da cooperação e complementaridade centrou-se nos diversos agentes da CP e na articulação com as acções de outros doadores, nomeadamente da UE. As principais constatações centram-se sobre a diversidade dos actores da Cooperação Portuguesa e a difícil articulação dos seus esforços, destacando-se a aplicação irregular das determinações legais que atribuem ao IPAD um papel vinculativo em matéria de decisões sobre a CP e o desenvolvimento dos mecanismos de divulgação, informação e comunicação.